第六次全国人口普查工作是一项庞大的社会系统工程、涉及范围广、参与部门多、技术要求高、工作难度大，投入的人力、物力、财力多。搞好人普，搞准人口数据，是政府宏观决策基础性数据之必需。目前，根据《第六次全国人口普查方案》（下简称方案）规定，人口普查工作将按照“全国统一领导，部门分工协作，地方分级负责，各方共同参与”的原则，在国务院和地方各级人民政府领导下，各有关部门以及村民委员会和社区居委会按照各自职能，各负其责，通力协作，密切配合，人普工作有条不紊地进行。

但是，人口普查基层机构在执行《方案》工作中，发现存在以下几方面的突出问题，若不能妥善解决，将严重影响普查质量，希望引起上级高度重视，以确保人口普查工作顺利开展，保质按时完成。

一、存在问题与困难

（一）欠发达地区“两员”误工补贴没有保障

人口普查需要数额巨大的经费，在支出比例中，保守估计“两员”误工补助超过60%，按照《方案》第四条和国务院《关于开展第六次人口普查的通知》“人口普查所需经费，在保证高质量完成普查任务和厉行节约的原则下，由中央和地方各级人民政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，按时拨付，确保到位”的规定，“两员”补贴应由中央到地方各级负担，但现实是从国家到省、市都没有承担“两员”误工补贴，由于全国各地的财政情况差异很大，“两员”补贴负担方式也各不相同，经济发达的少数县市区由县市区级财政负担，部分县市区由县乡级共同负担，绝大数县市区是由乡村两级负担。在经济欠发达地区，普遍是乡镇象征性支付一点误工补贴，如按人口数补助每人0.5-1元钱，不足部分由村级负担，而村级普遍没有集体经济，最后“两员”得到的只能是记工分领“白条”，“两员”误工补贴根本没有保障。如浙江省仙居县是该省欠发达的23个县之一，2009年户籍人口49.3万，财政供养人口1.3万，县财政总收入不足10亿，收不抵支情况长期存在。该县按照《方案》规定每300人或80户至少要配备一名普查员和普查指导员的要求。该县也需配备“两员”3500人左右，按每人每月1000元的报酬。实际工作二个月计算，仅此一项就得700万元。这笔钱采取中央、地方、镇、村分级负责的话，村级基本上无法支付，现在是由乡镇象征性补助一点或没有补助，由村级全部自己负担记工分，普查员只能是拿“白条”记工分，工作只能是应付了事。据该县农业部门反映，2009年底统计表明，全县723个行政村，村级集体收入在1万元以下的就有458个村，占总村数的63.3%，其中绝大部分村或仅几千元集体收入或无一分收入。仙居县委、县政府对人口普查工作十分重视，2010年县财政拨款60万元到县统计局。但从县统计局了解到这点经费用于县级人口普查还是杯水车薪，根本无法考虑补助“两员”误工补贴。该县乡镇街道本级财政也基本难平衡收支，乡镇压力也很大，绝大部分乡镇（街道）与村干部反映，无法足额保障人普“两员”误工补贴。而就全国而言，比仙居县财政收入更差的县是相当多的。

（二）欠发达地区高比例外出流动人口造成普查工作登记难

随着经济高速发展和城镇化进程的加快，欠发达地区由于支撑产业和自身发展的缺陷，形成了大量人口外流。如仙居县淡竹乡，2000年“五普”时外出人口统计是0.65万，占全乡1.2万元人口总数的54.17%（当年全县外流人口平均比重为26.7%），2010年年初调查结果，该乡外出共8647人，外出人口比重高达67.4%。全县49万人口，填表量达到70万份，且外流人口常年在外者居多，有的多年不回家，去处难寻，一些从事不稳定工作的人，来回两头跑，登记地难以确定，这些情况无疑增加普查员工作量，更主要的是要增加普查员联系成本，从而也极易造成重登或漏登现象甚至“坐登”现象。

（三）各部门资源没有共享

人口普查是全国人民的一件大事，而目前由于行政体制决定，使本可共享的基础资源无法同享。存在重复投入、浪费以及推诿现象较为突出。比较突出的是普查地图。这次普查国家采用航拍图象资料，再由地方绘制普查地图，由于要把航拍资料成批转换成平面地图，需要开发专门程序，需配备技术专职人员和投入一定的设备费用，从全国及长期角度来说是值得的，但目前采用地方手工绘制，这不仅需地方配备一定的设备，聘用一定的专业人员，化费大量的精力和财力，制定的效果也一定不如批量转换。费用也大大多于全国统一绘制。况且城建、国土、测绘等部门都有十分详细具体的地图，由于涉及保密，有偿使用等问题，一直来各归已拥有，没有共享。由于这些地图绘制一般是化了一定费用，因此人普使用也需费用，因此统计部门只能自己绘制地图。造成资源性重复和浪费。

（四）普查方案强理论性，弱可行性

任何好的方案，都应具备科学性、理论性，同时更应具备操作可行性，特别是一线操作可行性，在科学理论性与操作可行性融合有问题时，科学理论性就服从于操作可行性，因为最好的方案只要实际操作有问题都不会取得好的结果，甚至会出现相反的结果，而科学理论性虽有欠缺，但只要是实践操作可行，其结果虽达不到理想要求，但不会出相反结果。但人普《方案》却显得科学理论性较强，而实践操作可行性不足。原因有四：

一是重复。例如户口整顿与清查摸底，各自重点虽有不同，但主要目的却是一致，都是摸清常住人口、流动人口与户籍人口状况，都是逐房逐户上门登记，只是登记的具体指标略有差异而已，是可以一并进行的人普环节，现在搞成二个工作环节，有人为的人力、财力浪费嫌疑。再如指导员的业务作用，《方案》规定指导员主要职责是指导普查员开展普查工作，因此，指导员需先学懂普查业务，然后指导和解答普查员在实际普查工作中碰到的问题，这样就重复了“两员”业务学习环节。

二是多余。《方案》规定的某些工作纯属多余。如山区村的普查地图绘制。基层人员反映：外来人口较少，户籍人口较为复杂的区域应绘制普查地图，而户籍人口农与非农人口比较单一，外来人口很少，甚至没有的山区村就不需绘制普查地图，因为这些村中只要在家的成年人就知村中有几户，各户有几人，根本不需按图找户。当然，国家若要通过人普绘制人口地理信息，那应由国家出钱绘制，这与人普调查本身没有关系。再如外籍人口普查，需聘用懂外语的专业人员，再加上观念上的差异，调查难度很大，而外籍在华人口信息，公安、海关都有登记，没必要列入人普范围。

三是不合理。《方案》某些规定不甚合理。如绘制普查地图时房屋编号需按顺时针从外往内编号，这就人为地分开了一户前房后厨，或前厨后房的编号，既不与普查登记路线一致，容易造成遗漏，又增加实际工作量。又如调查指标设置不合理，住房指标过多，“初婚年龄”对某类人来说是极私密的东西，不可能得到真实数据，能得到的也是民政部门能查的到的。

四是理想化。整个普查过程，普查员到每户至少上门四次（划区绘图、户口整顿、清查摸底、上门登记），每次调查的内容基本相同；每个调查户也需最少接待普查三次，回答的内容也基本一致，这容易使人产生精神疲劳，厌烦情绪，从而降低普查员调查积极性与调查户配合程度，容易出现不配合调查与闭门造车现象，特别是普查经费没有足额保障的区域，这些区域外出人口较多，普查员要掌握调查户信息，就需多次电话联系，电话联系就要产生费用，因此，更可能出现数据失真。

综观《方案》关键在于普查经费足额保障，有了经费才能聘用到足够的合格普查人员，也能购买必要的设备，按照有钱到有人，有钱买数据，哪怕是实际很难调查到的真实数据设计，若是哪里经费保障出了问题，哪怕是经费紧张都有可能导致普查数的失真。

二、几点建议

鉴于基层普查实际存在的问题，为了确保“六普”工作按时保质完成，为此建议：

一按《方案》规定从中央到地方各级政府合理分担普查经费，特别是“两员”误工补贴，并且要向欠发达地区倾斜。按照谁使用谁出钱原则，从国家、省、市、县四级各自分担25%普查经费。村级不需承担人普经费，因为它虽是最基层组织，但它不属政府组织。乡镇（街道）也不需负担普查经费，因为乡镇（街道）虽是一级政府，但它没有一级财政。另外，从实际工作考虑，国家、省、市层面更应优先考虑负担“两员”误工补贴，要根据各地的实际工资水平，国家、省、市至少要负担30%的“两员”误工补助，县乡两级工作经费由县负担。至于向欠发达区域倾斜问题，道理很简单，发达地区就是上级不补助也能筹措足额的普查经费，而欠发达地区只能是打白条，依靠行政命令搞人普，普查的数据更易失真。

二是统一绘制房屋地理地图。在实际工作中用到房屋地理信息地图的工作和部门很多，如农办的新农村建设与奔小康工程；公安的流动人口与治安管理；计生的人口与育龄妇女信息；城建的规划管理；国土的土地管理；民政、扶贫办、工会的困难户管理、组织部门的党员管理等等很多单位和部门都需要具体到房子的地图，目前是各部门各自为政，按需绘图造成重复投资，资源浪费。为此，建议国务院委托测绘部门整合国土、城建等部门资源，去掉标高地质等涉密属性数据，统一绘制各部门普遍适用的、象GOOGLE上能查到的城市地图一样的简明地图，供各部门内部使用。就“六次人普”来说，没必要强求基层手工绘制地图报国家，若国家需要，也应由国家开发软件，成批量转换航拍图像资料，从而节省人力、财力，提高效率，保证质量。

三是改进《方案》，重视实际操作可行性，整合过多的同属性指标，取消很难取得的真实数据或部门正常性工作就有的指标。

（台州市统计局）