根据第六次全国人口普查工作的统筹安排,国家统计局确定在福建省泉州市鲤城区开展第六次全国人口普查归侨、侨眷及港澳台、外籍人口试点调查。本次试点选取鲤城区开元街道的5个社区进行全面调查,共登记8063户、2.46万人。试点工作在国家统计局人口和就业司的统一领导下,经过省、市、区统计局和试点街道、社区及广大调查员的共同努力,于2009年8月圆满完成。试点调查为明年全国人口普查进行了一次全程性的实战演练,积累了积极有益的经验。

一、基本做法

(一)前期准备阶段

1、成立机构,有力保障试点调查工作

为加强对试点工作的组织和领导,6月下旬,福建省统计局下发《关于协助做好第六次全国人口普查归侨侨眷及港澳台外籍人口试点调查的通知》(闽统办[2009]40号),组建了由省统计局副局长兼总统计师张福坤同志挂帅的试点工作领导小组。鲤城区政府领导对此高度重视,反复强调、全力支持试点工作。区、街道都相继建立工作责任制,派出26名精兵强干挂点到各被调查社区,负责指导、协调试点调查工作。5个社区的书记分别担任业务小组的组长,建立并落实了试点调查的工作保障体系,切实有力地保证试点工作的顺利开展。

2、认真研究,确定工作计划与细则

鲤城区接受试点任务后,组织相关人员对5个社区的房屋类型和人员情况进行了初步摸底。省、市统计局几次赴鲤城区开展试点工作调研,并召开相关调查人员座谈会。在充分了解基层意见的基础上,经过设计、论证,省局人口处制定了《试点调查工作手册》,明确试点工作安排意见、方案及细则、解决问题的预案、宣传标语等内容,对试点调查各环节的管理提出质量要求与工作指导,确保调查工作的流畅实施。由于试点社区的港澳台及外籍人口主要是原本地户籍的华人,本次试点调查均使用中文表式、以入户登记的方式开展。

3、严格选聘,积极开展宣传动员工作

本次试点共选聘35名调查指导员和110名调查员。调查员从社区工作人员中选出。他们大多承担过人口普查与年度人口调查工作,并且熟悉本社区情况,责任心强,有一定的文化素养。此外,试点期间,正值大学生暑期放假,每个社区还聘请了不少在校大学生和应届毕业生参加试点工作,提高了调查员队伍的整体素质。

点面结合,在试点地区开展全方位的宣传活动。开元街道办事处和五个试点社区的主要路口均挂横幅标语条,张贴宣传标语;为赢得被调查群众的理解与配合,调查员还向每个被调查户发放了《致被调查户的一封信》。

(二)调查摸底与业务培训阶段

1、利用户籍名录资料,全面细致做好摸底工作

创新摸底工作,利用公安户籍的名录资料,分步骤有计划地开展摸底调查。首先,整理公安户籍资料。本次试点,得到了街道派出所的密切配合,为试点调查提供辖区内全部户籍人口的名录资料。调查员对2万多条的户籍记录进行加班加点的分组归类,整理出满足试点摸底需求的户籍人口数据;其次,组织摸底培训。以会代训的方式,正式布置摸底工作。最后,调查员全面开展摸底调查,制作摸底所需的各种材料。在绘制完成普查区图后,试点普查办对5张普查区图进行了逐一验收。发现新调查员对划分小区的基本原则掌握不够,出现将连片的空地划分为独立小区,或者小区被主干道中间横穿、小区边界不封闭等问题,为此,试点普查办对调查员进行了再培训,删减不合格的小区,并要求没有明显界限的小区,必须对小区四个角的房屋进行标注,确保划分小区的科学准确。划分小区完成后,由调查员实地勘察小区边界,利用户籍名录资料和上门访问摸底情况,制作《户主姓名底册》。

2、召开大规模的试点动员及业务培训会

本次试点培训,采用一级培训的方式,国家局人口司领导莅临会议指导,省局人口处的业务骨干为调查员授课。培训教材由省局负责编写,培训采用书面授课与现场实践相结合的方式,每位调查员还根据自家情况试填调查表,发现问题当场给予解答。

(三)调查登记与复查阶段

在登记阶段,省至区统计局组织人员赴登记现场督查,观摩调查质量。尽管试点调查表是短表,要对每户人口做准确判断,问题是复杂多样的。按试点质量要求,调查员在登记期间做好试点日志的记录工作,发现问题及时记录,由试点普查办负责统一解答。调查员克服了流动人口多次预约多次上门的困难,按照既定的登记程序,反复询问,认真填表,保证了调查原始数据的真实性。

加强数据的审核力度。由调查指导员主要负责,对调查表进行总体审查。区统计局业务骨干总体把关,在复查、编码阶段,几次审查,发现问题,立即反馈,及时落实。

(四)数据处理阶段

一方面,为做好数据处理工作,省局专门聘请专家设计数据录入程序,并设定多项审核条件,反复试录,不断加以完善;另一方面,将数据录入工作集中省局进行。选定了一批认真负责的大学实习生进行数据录入工作,并由区统计局指派普查业务人员负责录入时的跟班答疑,有问题,再核实,做到层层把关,一丝不苟,确保录入数据的高质量。

二、主要调查数据

本次调查共涉及开元街道的东北、东升、华新、泉山、梅峰这5个社区,共调查8063户,24611人。其中,中国大陆居民有24475人,港澳台居民有104人,外国国籍人员32人。

在中国大陆居民中,归侨157人,侨眷2871人。

(一)户别情况

此次试点共调查8063户,其中家庭户7501户,占总户数的93%;集体户562户,占总户数的7%;

(二)性别情况

此次试点共调查24611人,其中男性11886人,占总人数的48.3%;女性12725人,占51.7%,男女性别比为93.4。

(三)年龄情况

总人数中,0-14岁人口为3234人,15-64岁人口为19012人,65岁及以上人口为2365人,占总人口的比重分别为13.1%、77.3%、9.6%。

(四)6周岁以上受教育程度

6周岁以上人口23299人中,受教育程度为未上过或小学的有4919人,占6周岁以上人口的21.1%;初、高中12734人,占54.7%;大学专科及以上5646人,占24.2%。

(五)人户分离的情况

---人户一致。指户口登记地在本调查小区,调查时点居住本调查小区的人口有10223人,占登记总人数的41.5%;

---户在人不在。指户口登记地在本调查小区,但调查时点未居住本调查小区的人口有4759人,占户口登记地在本调查小区人数的31.8%;

---户不在人在。指户口登记地不在本调查小区,但调查时点居住在本调查小区的人口有9394人,占调查时点居住在本调查小区人数的比重为47.9%。

三、出现的问题

(一)以调查小区作为人户分离的地域界限,登记难度增大。

在往年的人口变动调查中,“人户分离”的人口定义为“户口在本户,离开本乡、镇、街道半年以上的人口”,即进行外出人口的登记。本次试点则是以调查小区作为人户分离的地域界限,对提高数据质量的可行性进行相关验证。从试点登记情况看,登记效果不理想。

鉴于这是本次试点的一个重要变化,在对调查员的培训中,省局人口处的业务骨干已经就R9项户口登记地、R10项调查时点居住地、R11项离开户口登记地的时间,这三个项目进行重点培训。但是登记督查过程中,发现调查员的判断失误很多。部分调查员将本调查小区误以为是本社区,部分调查员脱离了户口,单纯地以有没有外出打工来判定被调查者是否离开户口登记地,而不是严格按照试点方案的规定来判定。调查小区是只有人口普查才划分的地域单元,而不是行政单元。在社区调查员的脑海里没有相对固定的意识,在实际判断与登记过程中,会带来一定的随意性,给日后剔除常住人口增加困难。

调查员工作量增大。一方面,两次登的比例居高。试点数据显示,人户分离的有14153人,占应登记总人口的58%。这一比例,还不包括摸底后单独汇总的纯空挂户人口(有13870人,这部分人也必须登记两次)。

另一方面,人户分离的人比重增加。数据显示:调查时点居住在本调查小区的人中,户口登记地在本乡(镇、街道)其他调查小区的有1890人,占户口登记地在本乡(镇、街道)的16%,这不包括部分调查员将调查小区误以为是社区,由此带来的将本社区的其他调查小区也归入本调查小区的失误。实际比重应当是更高的。与往年的人口抽样调查相比,更多的登记对象被归入人户分离的人口,这些人还必须填报离开户口登记地原因。

(二)利用公安户籍名录资料摸底,工作量很大

本次试点改变了“五普”的登记原则,试点社区的户籍人口不论其居住在何地都是调查对象,必须登记。为确保调查对象的不漏,同时了解公安户籍资料的具体情况,为明年普查的组织方式和步骤提供思路,试点普查办积极协调街道派出所。由派出所提供试点社区的全部户籍资料,详细到人的姓名、地址、性别、与户主关系等项目。户籍资料在摸底过程中发挥了很大作用,但是整理这些资料要花去调查员大量时间。通过实地走访开元街道派出所,发现使用户籍资料,存在几个问题:

一是户籍资料无法细分至社区小组。在街道派出所使用的福建省常住人口查询系统中,设定街道、社区、小组三个查询项目,由派出所工作人员负责编制。其中,街道、社区是登记入库的必填项目,分社区查询时人记录不会有遗漏。小组是选填项目,分组查询时,入库有编组别的人记录会被查询到,没有编组别的人记录就会被遗漏。因此,派出所只能提供分至社区的户籍记录,社区调查员在得到户籍资料后,首先要对户籍记录进行手工分组,耗费很多人力和时间。

二是同一地址的户籍人口有的很分散。查询系统的工作原理是:一个户口簿的户主对应系统自动产生的一随机数。只要是本户成员,不论其户口何时迁入迁出,本户成员在查询时都会连续显示。但是要新建立一个户主(家庭成员拆分户或挂户等情况),电脑系统将重新产生另一个随机数对应新户主。由于随机数对应的本户户主,并不是本户的地址,就会造成同一地址的户籍人口由于拆分两户等原因会分散显示,需要调查员逐户整理。

三是户口地址与实际地址有的不相符。比如由于房屋的拆建,新楼房的房产证地址与户口簿保留的原地址不相符等,造成整理户籍资料困难,如果调查员不熟悉本社区房屋变动情况,便很难归类。

四是街道派出所使用的常住人口查询系统不是自上而下统一的,全国不一,各省统一,各市在省级查询系统中另有改动。

试点结果表明,利用公安户籍资料摸清人口底数,想法很好,实施起来很难。要在明年普查时全国铺开,可操作性低。

(三)调查对象易判断,但是项目难填写、常住人口难判断。

按试点方案的要求,调查员不需要对调查对象进行四款人的判定,在调查对象判定方面变得简单,但项目填报难了。主要是人户分离(上面已提)、离开户口登记地原因判断失误最多。

离开户口登记地原因的部分选项,定义不够清晰,判断容易出错。如“学习培训”,指标定义的要点是“六周岁以上”并且“考入学校学习”。目前,上小学至初中毕业是义务教育阶段,不需要考入,调查员在填报时就产生疑问。如“工作调动”与“随迁家属”,根据指标定义,因为有“工作调动”才有“随迁家属”,如果是“务工经商”打工族的家属迁移,很多调查员容易误归入“随迁家属”。

常住人口的判断更难了。一方面,人户分离人口判断失误影响对常住人口的判定;另一方面,试点的调查对象会造成无法判定常住人口的情况。如被调查者的户口所在地、常住地、调查时点居住地均不在一个地方时,此人的常住情况就无法判定。

(四)试点调查与侨情普查的数据结果相差很大

通过试点调查数据与侨情普查数据相比较,两者相差很大。其中,归侨人数最接近;而侨眷、港澳台及外籍人口,侨情普查的数据要远远高于试点调查的数据(见下表)。主要是统计口径差别大。人口试点调查是以居住为原则,而侨情普查是以家庭血统关系为原则,不论其是否居住国内。侨情普查的统计口径要大于试点调查。

试点调查数据与侨情普查数据比较

单位:人

(五)空挂户情况多样,调查登记存在困难。

为了解空挂户的数量及具体情况,在征求国家同意的前提下,本次试点做了以下处理:与被调查户有亲属、同事、朋友关系的或被调查户熟悉可填的挂户人员,列入此次试点的登记对象;其他挂户人员,在调查摸底后进行分类汇总,不列入试点的登记对象。从有登记情况看,寄挂户口的人数有608人;从摸底汇总情况看,空挂人数有13870人,两者合计占户籍人口总数的55%。空挂户汇总表(见下表)中,挂在单位的人数最多,主要是有两家单位---市属医院与市公安局在试点所在社区;挂在居民户而居民不知情的人数次之,主要原因是试点地区有一所重点小学,为小孩念书而挂户。如果明年普查时的登记对象不变,那么对空挂户如何登记需要做进一步的研究和探讨。

试点地区摸底的空挂户汇总表

单位:人

说明:其他原因是指户口所挂的地址不存在;

四、对策与建议

(一)进一步完善人口普查制度方案

人口普查是一项重大的国情国力调查,涉及千家万户。普查制度方案的科学可行,是普查成功的关键基础。针对试点过程中发现的几点问题,对人口普查方案提出几点建议。

一是以村(居)委会作为人户分离的地域界限。主要原因是:首先,村(居)委会是一个独立的行政单位;其次,承担人口普查任务的调查指导员和主要调查员多是由村(居)委会的工作人员担任,在观念、理解和判断方面准确性会更高;最后,与乡、镇、街道作为人户分离的地域界限相比,村(居)委会的界限范围更小,有利用提高数据的准确性;与调查小区相比,范围更大,有利于减轻基层调查员的工作量。

二是对调查项目的选项设置进行适当的调整。

R12项离开户口登记地原因:如“务工经商”与“工作调动”,同是为取得收入而劳动,这两个选项可以合并。“投亲靠友”与“随迁家属”分别是由前两项工作变动带来的,也可以合并。“工作调动”属于国家机关的人事变动,这在国家机关的人事管理中应当有准确的登记,在普查中不需要重复统计。

R9项户口登记地:该项中如果是外省户籍,建议只填报省份及所属地级市。试点登记实践发现,流动人口特别是外省来闽的打工仔,由于个人素质偏低,调查员在问话时,很多打工仔根本说不清自己户籍地所在的县(区)名称,加上地方口音,而调查员对外省的绝大部分县(区)是不熟悉的,在登记时只能用谐音来填报。编码阶段,编码员在查找编码本时就发现填报的县(区)很大部分对不上号,无法编码。因此,县(区)的数据准确性不高。省分及所属地级市填报还是比较准确的。

(二)完善人口普查过程的组织实施工作

一是对空挂户情况分类处理。从试点情况看,目前空挂户情况很复杂,数量庞大,登记困难,这不仅在试点社区乃至全国应当普遍存在。建议在普查时对空挂户要分别处理。挂户在居民户的必须作为调查对象登记,在《户主姓名底册》中体现;挂户在集体户的(如挂户单位、居委会、公共建筑、人才市场等,也叫做“纯空挂户”)不列为调查登记对象,但在《空房及非住房建筑物清单》中增加一指标项目---空挂人数,在摸底时以每个调查小区的每橦非住房建筑物汇总。这样,即有利于更好地摸清户籍人口数,确保数据质量,同时又能减轻调查员的工作量及工作难度。

二是摸底工作的步骤应有所转变。试点摸底当时,省局要求调查员以常住人口250人的标准划分调查小区,主要是基于时间紧且有人口变动调查的基础资料可以参考。但在明年普查时,由于调查对象的转变,应当是以普查的调查对象作为摸底对象,也作为划分调查小区的对象,这样才是匹配的。从试点分小区汇总数看,85个调查小区,其中有35个小区登记的人数大于300人,最多的达到578人。这些登记人数多的小区,挂户的人数也较多。有25个小区挂户率超15%(挂户率=户口在本调查小区但调查时点不居住在本调查小区的人数/本户应登记人数*100)。其中,19个小区的挂户率超20%;应登记人数为578人的最大调查小区,挂户219人,挂户率达38%。对由社区选调的调查员来说,有居住在社区的人数是基本了解的,而户籍特别是挂户的人数没有掌握,必须通过逐户的走访摸底才能得到。如果以应登记人数作为划分调查小区的对象,调查员要事先摸清挂户人数,才能做到相对准确的划分调查小区。所以在普查摸底的工作流程上,建议由调查员先制作逐户的《户主姓名底册》,根据《底册》上的人数分布情况,进行调查小区的划分,绘制《调查小区地图》,最后按划分好的调查小区重新整理《户主姓名底册》,这样一方面,划分调查小区会相对准确,另一方面,在相对紧张的登记时间里,不会造成调查员工作量的有大有小、差距过大。

三是调查登记的时间可以相对提前。试点登记结束后,仍然有121人的登记对象无法登上。这些人流动性很大,登记时点居住在本调查小区,但因为预约了好几次也找不到人,没能登记上就搬迁走了,造成了登记对象的漏登。事实证明,每次的调查都是不能做到100%的见面率。如何尽可能地提高登记见面率?建议入户登记的时间做适应提前。如调查时点是6月30日,登记时间可以从6月29日或30日开始。摸底时间依序推前。为的是防止流动人口在调查时点当晚还有居住,未登记就搬迁的漏登情况。调查员可以根据摸底的人员情况,将流动性大的少数人口在调查时点当天先登记,这样,调查员可以有6月30日和7月1日两天的灵活掌握时间,会提高对流动性大的人口登记见面率。

3、充分发挥普查领导小组办公室作用

人口普查需要各相关职能部门的协调配合。在试点过程中,成立由统计部门组成的试点普查办公室,工作力度是不够的。试点期间,计生部门就专门抽查了试点5个社区的计生工作,使社区调查员疲于应付、左右为难。目前,福建已经成立了由省人民政府副省长担任组织的第六次人口普查领导小组,必须充分发挥领导小组的作用,明确部门职责分工。建议公安部门要做好户籍管理的稽查及对公安户籍网络系统的更新维护工作,更好更方便地服务于人口普查;计生部门要积极配合人口普查办公室的工作,落实有关人口普查政策规定,防止怕完不成计生考核目标而不落实相关政策,使群众难以相信政府的承诺,给人口普查创造一个宽松的政策。这些政策必须由上级普查领导小组一贯到底,政策落实由上级普查领导小组下达,有利于推动基层解决实际困难,效果会比由统计部门组织的试点办公室要好得多。