国务院决定，第六次全国人口普查（以下简称“六普”）将于2010年进行，与第五次全国人口普查（以下简称“五普”）相比，“六普”最显著的变化就是对登记对象作了重大调整，这次普查的登记对象为“现有人口”，而 “五普”的登记对象为“常住人口”。由于“五普”设定的登记对象为“五种人”、时间标准为半年、空间标准为乡（镇、街道），客观上造成了普查员在登记时难以准确把握普查对象，进而不可避免地导致了普查总人口、出生人口、死亡人口存在重登或漏登的现象。有鉴于此，“六普”的普查方案（草案）确定，将应登记的对象归纳为“两类人”：一是“登记时居住在本区的人”，二是“户口在本户而登记时不居住在本户的人”。

虽然相对“五普”而言，“六普”的登记对象更加简单明了，也较便于基层普查员把握，但在实际操作过程究竟会如何呢？带着这一疑问，同时也为了适应“六普”登记对象的新变化，我们以2009年年度人口变动抽样调查为依托，以丰城市剑光街道坪家湖社区居委会和杜市镇南溪村委会为重点，采取走访、座谈等方式，广泛搜集有关人口方面的各种情况，有针对性地开展了“以现有人口为普查对象时，如何保证总人口、出生人口、死亡人口登记的不重不漏”的专题调查研究。

一、容易重登或漏登的对象

以丰城市剑光街道坪家湖社区居委会和杜市镇南溪村委会为例，在以“现有人口”为普查对象时，城镇和农村总人口、出生人口、死亡人口容易出现重登或漏登的主要情况分别如下：

丰城市杜市镇南溪村委会是一个纯粹的农村地域，村民以种粮和打工为主要生活来源，在宜春农村具有典型代表意义。该村2008年上报人口总数为1256人，据村委会主任估计，实际人口约为1300人，其中在外打工人数约为200人。也就是说该村上报人口数比实际要少3.4%左右，通过对该村人口抽样调查登记及相关方面情况的了解，容易产生重登或漏登的对象主要有以下几类人口：一是在外出生的小孩、二是居住在经营场所的外来人口、三是多房或多户口的人口、四是无户口多子女的老人等等。

丰城市剑光街道坪家湖社区地处老城区比较中心的位置，人口密集，经营场所众多，近几年拆迁改造的范围较大，空挂户和外来人口普遍存在。该社区人口变动频繁，情况较为复杂，在宜春城镇具有典型代表意义。通过对街办、社区干部以及居民的调查了解，容易产生漏报或重报的主要有以下几类人口：一是租住户的人口、二是多处居住的人口、三是空挂户的人口、四是居住在经营场所的人、五是频繁流动的人口、六是超生人口、七是违规土葬的死亡人口等等。

二、造成重登或漏登的原因

1、户籍信息严重失实。“五普”的经验教训已经充分证明，户籍信息失实是导致普查结果产生偏差的主要原因之一。通过调查研究我们认为，户籍信息失实主要表现在：一是大量存在的空挂户口。由于城市拆迁改造、企业改制离厂等原因，在城镇特别是一些老城区存在着大量的空挂户，据丰城市初步推算其城区大概有2万人以上的空挂户人口，这些空挂户根本见不到人，因此“六普”时这部分户籍人口则无法登记。二是人户分离现象比较严重。据袁州区反映，现在城市中的人户分离现象已司空见惯，户口登记在甲街道、人居住在乙街道、工作地在丙街道的现象比比皆是。一个派出所管几个街道居民的户口，一个街道居民的户口分由几个派出所管理的情况并不少见；与空挂户相对应的是在一些新城区又存在着大量的无户口户，近年来随着丰城新城区迅速发展，大量人口不断迁入，至少有一万人以上在新城区居住而又没有把户口迁入。三是“一人多户”屡见不鲜。“一人多户”即一个人有两个以上的户口，有些人原先通过各种途径办了非农户口，而农村户口并未注销；有的是为了小孩在城里读书买了商品粮户口，但农村家里也同时有户口；有的是为了留住优质生源在本地参加高考，由学校出面在所在地办理户口，考生在家里同时也有户口；还有的为了享受耕地承包、惠农补贴及农村医保等政策，想方设法办理农村户口又未注销城镇户口。四是“主动性”户口待定仍然存在。在农村由于人们对按户籍人口摊派收费习以为常，造成一些老人不上户口或人为注销户口，虽然近几年瞒报的动机消失了，这种现象也将随着国家惠农政策和民生工程的不断贯彻实施而减少，但是还会留有一个惯性的“尾巴”。五是户籍管理制度还不够严格规范。我们在调研中了解到有的乡镇户籍人口和实际人口相差较大；有的乡镇一年间户籍人口出现陡增陡减现象；有不少死亡多年的人口未注销户口而出生几年的小孩未上户口等等。

2、居住地点锁定困难。无论是“五普”还是即将开始的“六普”，普查员在登记时遵循的都是“以房找人”的原则，然而在实际操作中普查对象居住地点的锁定往往存在这样或那样的困难：一是有两处以上居所的人口。近些年城市建设发展迅速，商品房开发建设规模不断扩大，城镇居民的居住条件不断改善，有很多户都有两处以上的住房，这就必然会给人口普查登记带来难度，与“五普”相比，这种情况更加具有普遍性。这些有多处居所的户，有的在新城区和老城区、工作地和休闲地等各处轮流居住；有的家庭在一处吃饭，分几处居住，这些都会给调查员登记时准确把握带来困难。二是“半居住”状态的人口。城镇拆迁改造必然会产生大量的拆迁户，由于拆迁时间差等原因往往会形成不少“半拆迁户”，新入住户又会形成“半入住户”，这样在普查的摸底与登记时普查员登记要分清各种情况，准确把握是否应登或属于何种类型造成影响；有些已装修好的新建商品房内的住户，由于有些户偶尔住一下，又经常家中无人，对于是否属于常住户难以搞清。上述这些情况，在“五普”时我们就曾经都遇到过。三是居住在经营场所的人。如在城镇长期居住在商店、宾馆、值班室、工地、工矿区等的人口，稍不注意即容易漏登；在农村村庄附近打工或从事养殖承包的人，这部份人长期在农村地界上居住经营，但由于不居住在村子里，村里通常不会想到或者根本不把他们作为村里人口的一部分来登记。四是租住的人口。从理论上说居住在出租房的人口，其居住地点的锁定是不存在困难的，但在实际工作中由于房主普遍没有主动申报的意识，若普查员询问不够认真仔细的话，非常容易遗漏租住人口。这种情况在我市年度人口变动抽样调查的事后质量抽查时，就在某县的一个城镇调查小区中发现遗漏10余人。五是频繁流动及“夜未归家”的人口。普查标准时点正处在运行中的火车、汽车、轮船、飞机上的旅客；正处在路途中的小车、货车上的司乘人员；正处在网吧、歌厅、夜总会、饮食摊点等通宵营业场所的表演、娱乐、就餐人员等等。这些人身份复杂、行踪稍纵即逝，且没有复查补救的余地。

3、刻意隐瞒难以查实。在刻意隐瞒的现象背后，往往会存在违法、法纪、违规的本质特征。因此无论是“五普”还是年度的人口变动调查，我们都深感如果调查对象刻意隐瞒的话，无疑将给我们查准总人口、出生人口和死亡人口带来非常大的困难。刻意隐瞒的主要情况有：一是常年外出人口的职业、婚育状况。据估算，我市至少有60余万户籍人口常年在外务工经商，其中大部分是年轻人。目前在农村的外出青年男女中，“先结婚生育，后登记”似乎成了一种风气，结婚、生小孩村里都不知道，他们结婚时不办仪式，生了小孩也不申报上户口，一般要到生了几年以后，才会回到家里摆酒及给小孩上户口，这样就形成了一块“漏洞”；有的男青年娶了外地姑娘，有的姑娘嫁了“外地郎”，就连村干部也觉得要完全掌握外出人口的婚育状况非常困难；对于常年外出务工人员的职业，往往家人也说不清楚。而一些涉嫌违法或从事不体面职业的人，更是讳莫如深。二是违法超生人口。就出生人口而言，正常生育的一般不会漏登，难以掌握而又容易漏登的恰恰是那些躲在外面超生的婴儿，不管城镇还是农村都是如此。“五普”时就有不少家庭曾因为对违法超生人口和未办理正式领养手续小孩的申报有顾虑而瞒报、拒报，直到有关阶段性的政策出台才扭转了这种局面。“五普”以来，人们普遍感到“超生”现象不再局限于农村，在城镇也有不少下岗职工和自主经营者加入“超生游击队”的行列。因此“六普”时，这种因顾虑而瞒报、拒报的现象仍有可能存在。三是部分死亡人口。一些地方的少数城镇居民死亡后不愿火化，而是运回农村老家土葬，而根据《殡葬管理实施办法》是不允许的。如此一来亡者的亲属往往不在城区为其操办丧事，这样社区干部就无法知道而容易导致漏登；在“死亡人口”登记中还有一大难点就是“出生后又死亡”的人口，这一类人口既关系到“出生人口”，又关系到“死亡人口”，是一个双重难题。由于发生这种情况的家庭因触及痛苦而不愿申报，普查人员也不便直接询问，因而也极易导致双重遗漏。

三、避免重登或漏登的几点建议

通过调查，我们虽然发现了容易产生重登或漏登许多方面的问题，但是根据以往的人口普查及抽样调查经验来看，只要着重把握和解决好以下几个方面的问题，就能够有效化解登记工作中存在的主要矛盾，最大限度地保证总人口、出生人口、死亡人口登记的不重不漏。

1、下大力气认真搞好普查前的户口整顿。经历过“五普”的同志普遍感觉到，当时的户口整顿工作是不够成功的，对普查没有起到应有的作用。这次“六普”应当顺应户籍改革本身的需要，结合人口普查，拿出一个较为有效可行的总体方案，使户口整顿工作既能对人口普查起到一个重要的基础作用，又能适应今后我国户籍管理的需要。我们认为这次“六普”的户口整顿最起码应该达到以下几点目标：一是摸清摸准一个地区的总户籍人口和外来暂住人口；二是能提供分普查区（村、居委会）的户籍人口（“五普”时没有）；三是户口与居住地一致，如果迁入新的社区或乡镇街道，要及时更正住址；四是清理“一人多户”现象，一个人不能有两个及以上户口，无户口的及时补上，历年死亡等减少的人口及时注销。

2、审慎出台相关普查时的人口计生政策。“五普”时出台的相关计生配套政策，对搞好出生人口登记起到了较好的作用。同时也给近年来存在“超生”行为的特定人群，对“六普”心存期待。然而假如没有相关的政策措施的配套，则势必产生相当数量的出生人口漏登，并且使出生人口性别比在一定程度上失真（因农村超生瞒报的大部分是女孩）。因此，“六普”时计生等相关部门审慎研究、出台配套政策是非常必要的。配套政策的出台应当遵循三条原则：一是有利于查准出生人口且切实可行；二是维护法律法规的严肃性，使违法“超生”的人受到相应的处罚；三是凸现政府的公信力，有关部门及基层组织不得再搞“秋后算帐”。

3、普查方案制定要严密清晰、便于掌握。毫无疑问，普查方案在理论上要严密、周全，但我们认为更重要的是适应广大普查员的整体素质，要便于他们在上门登记容易掌握，不大容易出错。因此我们建议普查方案的设计应当考虑以下三个方面：一是“六普”的登记空间标准最好划分到县一级，如划分到乡镇一级则会使外出人口增加很多，而实际上在县内街道、乡镇之间基本算不上外出；二是“六普”的登记时间标准最好设定为一年，这样便于更好地区分常住人口、暂住人口和外出人口。同时从普查指标的设置上要能很容易地识别出这几种人口，避免概念不清而造成这几种人口身份的混淆；三是指标宜少不宜多。在一次普查中期望弄清楚很多方面的事情，效果可能会适得其反，反而会降低最核心、最重要的指标质量。

4、遵循两个“双重普查原则”。即：一是“房屋查人”和“户口查人”的双重普查原则。凡有人居住的房屋和通宵营业的场所，无一例外的全部进行编号，并在小区地图中标出其位置；凡持有本县（市、区）户口簿的居民，在摸底和登记阶段，无一例外的全部都要向普查员出示。以房屋查人的目的是查清楚现有人口的数量；以户口查人的目的是查清楚外出人口的数量。二是“外出人口”和“外来人口”的双重登记原则。调查项目设置应当“现住地细、户籍地粗”。现住地需普查所有内容，而户籍地只要登记“姓名、与户主关系、性别、出生年月、民族、户口性质、户口登记地、普查时点居住地、离开户口登记地时间和原因、一年前常住地、受教育程度”等项目即可。外出人口的居住地、工作单位、就业时间、从事行业和职业等内容因户籍地申报人难以掌握，可不登记。

5、部门协调配合强化“零点行动”。“零点行动”的对象不仅仅是登记那些到处流浪的无“家”可归者，而且要在相关部门和单位的大力配合下，做好对那些“夜未归家”人员的提前预登、零点复查工作。

6、多方验证主要人口数据。如总人口数、常住人口数、暂住人口数等，可从公安部门取得相关数据；外出人口数和劳动部门掌握的外出务工人数验证；出生人数除了计生部门掌握的数量外，县妇幼保健院（所）也掌握了在本地区范围内出生婴儿的全部资料，对普查出生人口会有较大作用；而死亡人口可分别从公安、民政、卫生等部门取得主要资料，这其中也包括一些非正常死亡人口，外地人口在本地死亡的和一些新生儿死亡的。

7、认真组织，抓好普查的几个关键环节。首先是选配好普查人员。目前这是一个最大的难点，原因有二：一是农村难以找到众多的符合条件的人员，而有条件的也不一定愿意担当；二是经费影响，普查员报酬低且难以落实，这也一直影响各项普查的开展。其次是培训到位。要使每一位普查员掌握最起码的普查知识，并加强其责任心，不至于出现该登未登的现象，这也是说起来容易，而真正做好是要花大力气的。三是要做好层层复查纠错工作。要每个层次，每个环节落实责任，并建立相应的责任追究制（包括政府）。四是加大宣传力度。人口普查涉及到社会的方方面面，关系千家万户，是和平时期最大的社会动员，需要全社会的广泛参与。县、乡级人普办因受经费、专业人才、宣传设备等制约，开展宣传只能小打小闹，覆盖面小，影响力弱。建议国家和省加大在中央和省级广播、电视、互联网等媒体的宣传力度，根据户口整顿、调查摸底、调查登记等不同阶段的工作，有针对性的开展宣传活动，尤其要做好人口普查政策的宣传，使人口普查真正做到家喻户晓，人人皆知，为普查工作顺利实施创造良好的舆论环境。总而言之，一项浩大的普查工程想一次就做得完美无缺确实难，关键是有一套完善的工作机制，及时发现并纠正普查中出现的问题。

（人普办）